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食藥監部門執法不宜用《產品質量法》
- 作者：王滌非
- 來源：中國醫藥報
- 2016-03-16 09:54
在食品藥品監管部門的行政執法中，長期以來對可否適用《產品質量法》存在很大的爭議。這固然與我國行政監管立法滯后的狀況有關，在某種程度上也與執法者對法律的理解程度密切相關。
食品藥品監管部門的行政執法所涉及的客體，可以綜合歸納為食品、藥品、醫療器械、化妝品這四個種類的產品以及相關行為，針對這四類對象的行政立法一直在逐步完善中，但不能因此而在監管中錯誤適用法律。
從部門行政法的邊界來看
我國的行政法是龐大的體系，總體而言其內容會隨著行政管理疆域的變化而不斷增加或縮減，變化不僅體現在數量上也包括對新的社會關系調整的變化。在行政法這一部門法體系中，又以不同的行政部門職責來劃界而形成若干部門行政法。以衛生部門、產品質量監管部門、食品藥品監管部門為例，它們就分別形成了相應的部門行政法如衛生行政法、產品質量行政法、食品藥品行政法。
在部門行政法劃分的狀態下，顯然存在著權力邊界，即不同的行政管理部門之間的職責與權力分配，其基礎是行政法律授權的差別。《產品質量法》關于邊界的表述在第八條：“國務院產品質量監督部門主管全國產品質量監督工作。國務院有關部門在各自的職責范圍內負責產品質量監督工作。縣級以上地方產品質量監督部門主管本行政區域內的產品質量監督工作。縣級以上地方人民政府有關部門在各自的職責范圍內負責產品質量監督工作。法律對產品質量的監督部門另有規定的，依照有關法律的規定執行。”該條款非常清晰而簡要地表達了兩層意思：一是質量監督行政部門的職責是一般產品質量監管，這是對質監部門的法定授權；二是除了質量監督行政部門監管范圍之外的產品質量，由其他相應的部門在各自的職責范圍負責監管，也就是說在各自的權力邊界之內依法作為。
明確部門行政法的邊界，對于行政機關及執法人員理解法律至關重要，只有充分領會法律的原則，才能在法律執行中做到“不逾矩”，以確保正確實施任何一部法律。我國對質量監督部門所監管的產品（及相關行為，下同）范圍劃分，事實上采用的是排除方法，即除了其他特殊產品行政管理部門管轄之外的產品質量，均由質量監督部門所負責，排除的有煙草、食品藥品、醫療器械等。這一點在實踐中其實非常清楚，只是《產品質量法》的名稱會讓人產生誤解。
我國的行政機構設置與行政管理模式決定了部門行政法的特點，即針對某一產品確實存在管理部門的交叉，也正在逐步改革之中，但這并不能抹去部門行政法的邊界。
從一般法與特別法的關系來看
由食品藥品監管部門負責監管的食、藥、械、化產品，每一個都受到一部“基本法律”的規制，食、藥、械、化四種產品所對應的“基本法律規范”分別是《食品安全法》、《藥品管理法》、《醫療器械監督管理條例》、《化妝品衛生監督條例》，正是由這四部法律規范奠定了食、藥、械、化法律體系的基礎。
從概念上來說，食、藥、械、化四種產品都屬于工業產品，是不是這四種產品都能夠用《產品質量法》來規制？回答是否定的。第一個原因是上面論述的關于部門行政法的邊界問題，顯然食、藥、械、化產品與質量監督部門所監管的產品位于不同的行政部門，繼而也位于不同的部門行政法體系之內，相互間不能越界。第二個原因要探討法律位階與規范性質的問題。有觀點認為，《產品質量法》是一般法，《食品安全法》、《藥品管理法》等都是特別法，因此遇到特別法對食、藥、械、化四種產品規定空白的情況下應當適用《產品質量法》。一般法是指在時間、空間、對象上作出一般性規定的法律規范，特別法則是適用于特定時間、特定空間、特定客體（或行為）的法律規范，兩者之間有一定的適用規則。我們以部門行政法的邊界來考察，就可以得出《產品質量法》并不是《食品安全法》與《藥品管理法》等法律的一般法，同時《產品質量法》也不是據以制定醫療器械監管法規以及化妝品法規的上位法，雖然并不否認《產品質量法》的法律位階高于后兩者。正是由于我國行政管理權劃分與部門行政法的本質特點，使得我們不能因《產品質量法》中有產品二字而誤認為是該法覆蓋了全部的社會工業產品、是規制所有產品的一般法。特別法與一般法之構架，在產品質量監管部門的部門行政法體系中是這樣的，如《特種設備安全法》就是與《產品質量法》對稱的特別法。
當然，行政部門的職能交叉在一定時期內會客觀存在，以食品監管為例，在2013年國務院機構改革之前，是將食品劃分為生產、流通、餐飲分段管理，衛生行政部門、質量監督部門、工商行政部門、食品藥品監管部門等都參與到食品安全管理當中，按當時的監管模式，《食品安全法》在各自的分段上同相應的行政部門分別對應，但有一點是明確的，食品本身還是只應受《食品安全法》的規制。
從行刑銜接的實踐來看
實踐中，食品行政執法與刑事司法兩者的銜接很常見，我們知道行刑銜接是交互的，就是說是某些案件在不涉刑的情況下，仍需將案件交回行政執法部門處理。在這個處理過程當中，若對食品藥品監管部門執法是否適用《產品質量法》把握不正確，也會導致一些執法問題。
以案例來說明，某地食品藥品監管局接到當地公安部門轉來的一起銷售假羊肉案件。違法行為人購進標示為某品牌的羊肉片銷售，被公安部門在專項行動中查獲，將扣押的該品牌羊肉委托檢驗機構進行檢驗，結果顯示均未檢出羊成分，反而檢出了豬成分。后據違法人員供述，其明知所謂的羊肉其實是用豬肉和羊尾油混合后加工而成的。由于金額較小，公安部門認定該案不涉嫌犯罪。公安部門的偵查方向是按照刑法第一百四十條之規定，即有可能構成生產、銷售偽劣商品罪。根據《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理生產、銷售偽劣商品刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》規定：刑法第一百四十條中的“以假充真”，是指以不具有某種使用性能的產品冒充具有該種使用性能的產品的行為。
按照法律規定，上述沒有構成犯罪的違法行為應當由食品監管部門予以行政處罰，難題在于《食品安全法》中并沒有涉及食品以假充真的規定，而只有在《產品質量法》中有此規定。在這種情況下，有些執法人員的觀點是：對于公安部門轉來的銷售假羊肉案件，應當援引《產品質量法》的相應條款來處罰，才能做到行刑銜接。
筆者認為，上述觀點是錯誤的。誠然，《產品質量法》第三十九條有禁止性規定：“銷售者銷售產品，不得摻雜、摻假，不得以假充真、以次充好，不得以不合格產品冒充合格產品。”該法第五十條中也明確規定了對售假行為的罰則。但是涉案的羊肉屬于預包裝食品，應受《食品安全法》規制，其客觀性質也是一種違法食品。在涉刑方面分析，任何產品若構成刑事犯罪，應根據特殊產品分類（食品、藥品、農藥化肥等）選擇《刑法》第一百四十一條至第一百四十八條懲處，如果是上述條文未規定的一般產品則按第一百四十條懲處，又當不構成特別產品犯罪的情形下則以后者兜底處理。觀察本案例，除涉案金額外，違法行為可以對應第一百四十條中對犯罪行為客觀方面要件——以假充真，當案件不涉刑而交由行政部門處理時，必須區分行政與刑事法律之差異，切不可拘泥于以假充真去尋找法律適用而導致錯誤辦案。顯然，銷售假冒羊肉的違法行為，違反了《食品安全法》第七十一條規定：“食品和食品添加劑與其標簽、說明書的內容不符的，不得上市銷售。”應按該法第一百二十五條規定處罰。
綜上，根據職能法定的原則，基于部門行政法的邊界分析，食品藥品監管部門在執法中并不適用《產品質量法》，在食、藥、械、化監管應嚴格以相對應的法律法規為執法依據。
(作者單位：江蘇省鎮江市食品藥品監督管理局)
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